TNO: Sterke stijging gebruik generatieve AI door overheid
Dat het gebruik van generatieve AI binnen de overheid groeit, wisten we. Maar zó snel? De nieuwe Overheidsbrede Monitor Generatieve AI 2025 van TNO laat een bijna ontwrichtend tempo zien: in één jaar tijd stijgt het aantal GenAI-toepassingen van 8 naar 81. Waar gemeenten vorig jaar nog voorzichtig experimenteerden, is GenAI inmiddels onderdeel geworden van de dagelijkse praktijk van tientallen overheidsorganisaties.
Deze groei is indrukwekkend, maar laat ook een onderbelichte realiteit zien: de Nederlandse overheid digitaliseert sneller dan haar eigen governance, infrastructuur en juridische kaders kunnen bijbenen.
1. Een overheid die versnelt — maar niet gelijkmatig
De monitor laat duidelijke patronen zien. Gemeenten zijn veruit de grootste gebruikers: 34 van de 81 toepassingen komen uit het gemeentelijk domein. Denk aan de Virtuele Gemeente Assistent GEM, gemeentelijke chatbots, en tools voor tekstvereenvoudiging of informatieverwerking.
Ministeries daarentegen blijven voorzichtig: slechts 5 toepassingen. Agentschappen als RVO en het Nationaal Archief zetten GenAI eveneens in, maar kleinschaliger.
Dat verschil is niet vreemd:
gemeenten hebben directe contactmomenten met burgers,
veel processen zijn tekst- en informatie-intensief,
en de adoptiedrempel is laag dankzij eenvoudig inzetbare chatbots en copilots.
Volgens de monitor bevindt 46% van alle toepassingen zich al in de fase van volledige implementatie—geen experiment meer, maar dagelijkse realiteit. Dit bevestigt een structurele verschuiving: GenAI is geen innovatieproject meer, maar een operationeel onderdeel van de overheidsdienstverlening.
2. Interne processen domineren—en dat is strategisch verstandig
Uit het TNO-rapport blijkt dat 78% van de GenAI-toepassingen door medewerkers zelf wordt gebruikt. Slechts 17% richt zich op burgers, 2% op bedrijven. Dat betekent dat de overheid GenAI primair inzet als interne versneller:
samenvatten,
transcriberen,
vertalen,
informatie analyseren,
conceptteksten genereren.
Dit is een verstandige keuze. Door eerst de interne organisatie te professionaliseren, wordt duidelijk wat GenAI kan, waar de risico’s zitten en hoe governance moet worden ingericht voordat burgers massaal met AI-gestuurde dienstverlening in aanraking komen.
Een illustratief voorbeeld is het Nationaal Archief, dat werkt aan een interne archiefassistent die historische informatie doorzoekbaar en toegankelijker maakt—maar bewust niet direct beschikbaar komt voor burgers, onder meer vanwege risico’s op racistische of historisch verkeerde output.
3. De keerzijde: digitale afhankelijkheid groeit sneller dan de overheid kan sturen
De monitor benoemt een van de belangrijkste strategische risico’s: digitale afhankelijkheid van niet-Europese leveranciers.
Van de 81 toepassingen gebruikt het merendeel foundation models die afkomstig zijn uit de Verenigde Staten (OpenAI, Microsoft, Meta, Google).
Zelfs wanneer Nederlandse partijen de applicaties bouwen, draait de kern van het systeem vaak op Amerikaanse LLM-technologie—een constatering die in het rapport wordt onderbouwd met data over de oorsprong van modellen.
Dit roept drie fundamentele vragen op:
Wie controleert de onderliggende technologie?
Kunnen overheden overstappen als juridisch of strategisch beleid verandert?
Wat betekent dit voor digitale soevereiniteit binnen Europese en nationale kaders?
Het rapport bevestigt dat overheidsorganisaties actief onderzoeken hoe zij minder afhankelijk kunnen worden van deze modellen, maar concludeert ook dat Europese alternatieven (zoals Mistral of GPT-NL-achtige initiatieven) nog onvoldoende volwassen zijn.
4. Schaduwgebruik als nieuwe compliance-realiteit
Een van de meest herkenbare observaties uit de monitor is het explosieve schaduwgebruik van publieke AI-chatbots door ambtenaren.
Organisaties proberen dit te beheersen door interne, veilige AI-assistenten aan te bieden—van DefGPT (Defensie) tot GovChat, VlamChat en gemeentelijke varianten.
Het patroon dat TNO signaleert:
Verbod werkt niet
Afsluiten werkt niet
Alternatief bieden wél
Zoals een van de geïnterviewde respondenten zei:
“Je kunt het afsluiten, maar water vindt zijn weg.”
Dit model—verbieden → negeren → controle verliezen → veilige publieke variant aanbieden—zal de komende jaren waarschijnlijk de standaard worden binnen de publieke sector én bij grote private organisaties.
5. Innoveren met GenAI is geen doel op zichzelf
Misschien wel het belangrijkste signaal van de monitor: het risico dat GenAI door de hype een doel wordt, in plaats van een middel.
TNO waarschuwt voor een “technologiepush”: organisaties die zich gedwongen voelen iets met GenAI te doen — omdat anderen het ook doen, omdat bestuurders druk voelen, of omdat consultants dat adviseren.
In dat scenario ontstaat een voorspelbare val:
pilots die geen echte probleemdefinitie hebben,
implementatie zonder maatschappelijk doel,
onvoldoende governance,
en uiteindelijk: projecten die niet landen.
De monitor benadrukt dat organisaties die de maatschappelijke opgave centraal stellen (zoals Tolkie voor laaggeletterdheid of WerkSaam Westfriesland voor re-integratie) wezenlijk succesvoller zijn, met betekenisvolle impact voor gebruikers.
6. Wat GenAI de overheid leert over zichzelf
Het TNO-rapport maakt meer duidelijk dan alleen de stand van zaken van GenAI. Het legt structurele patronen bloot in de manier waarop Nederlandse overheden digitaliseren:
a. Infrastructuur is nu een harde bottleneck
Tekort aan rekenkracht, capaciteit, datacenterruimte, koeling, technische expertise—het komt in bijna alle casussen terug.
b. Juridische kaders lopen structureel achter
Impact assessments, AVG-beoordelingen, onduidelijkheid over de AI Act, inconsistent gebruik van risicocategorieën in het algoritmeregister—de overheid mist nog een coherente juridische lijn.
c. Succes staat of valt met domeinkennis
De casussen in het rapport laten zien dat GenAI-projecten pas slagen als domeinexperts vroeg en intensief meedoen: archivarissen, re-integratiecoaches, gemeentelijke dienstverleners, historici.
d. De toekomst van werk verandert sneller dan de beleidsagenda
Hoewel het rapport formeel niet ingaat op arbeidsrecht of werkorganisatie, benadrukt TNO dat GenAI het werk van ambtenaren structureel gaat veranderen—iets waar nog weinig strategisch beleid aan is gekoppeld.
7. Wat betekent dit voor juristen, beleidsmakers en AI-professionals?
De monitor laat een overheid zien die sneller digitaliseert dan ooit, maar ook kwetsbaarder wordt:
Digitale autonomie wordt hét juridische en beleidsmatige thema van 2026–2030.
Governance van GenAI verschuift van ethiek & pilots naar infrastructuur, contracten, compliance en toezicht.
Impact assessments worden niet optioneel meer—maar integraal onderdeel van procurement, ontwerp en uitvoering.
Juridisch ontwerp wordt belangrijker: welke taken mag AI uitvoeren, welke niet, en onder welke waarborgen?
Voor professionals in recht en technologie betekent dit dat een nieuwe expertisezone ontstaat:
AI-governance + gegevensbescherming + publieke waarden + contractrecht + technologie-strategisch advies.
Slot: GenAI wordt volwassen — nu de overheid nog
De kernboodschap van de Overheidsbrede Monitor GenAI is helder:
De overheid gebruikt GenAI sneller dan ooit, maar moet nu net zo snel investeren in kaders, infrastructuur, juridische consistentie en digitale autonomie.
GenAI is volwassen geworden.
Nu de overheid nog.