CaseMatcher van de IND valt buiten de AI Act en hoeft niet in het besluit te staan
De meervoudige kamer van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, oordeelde op 2 september 2026 dat CaseMatcher, de zoektool van de IND, geen AI-systeem is in de zin van de AI Act en ook geen complex algoritme of black box (ECLI:NL:RBDHA:2026:25209). Omdat de tool alleen laat zien in welke eerdere zaken een zoekterm voorkomt, hoeft de IND het gebruik ervan niet in het asielbesluit te vermelden. De zoekresultaten zijn evenmin stukken die de IND op grond van artikel 8:42 Awb aan de rechter moet overleggen. Voor elke organisatie die hulpmiddelen inzet rond besluiten met rechtsgevolg geeft de uitspraak een toetsbare drempel: een algoritme hoort in de motivering zodra het wezenlijke invloed had op de inhoud van het besluit.
Wat CaseMatcher doet en waarom de rechtbank het geen AI noemt
CaseMatcher is een functionaliteit binnen de zoekomgeving van de IND. Een geautoriseerde beslismedewerker voert een zoekterm in en krijgt een lijst met eerdere zaken en documenten waarin die term voorkomt, gesorteerd op datum of op relevantie. Die relevantie berust op hoe vaak een term in een document voorkomt en op een vast gewicht per documenttype, waarbij een beschikking zwaarder weegt dan een aanmeldformulier. De IND heeft de tool sinds 2021 in gebruik en heeft hem beschreven in het Algoritmeregister, inclusief de regel dat medewerkers niet op namen mogen zoeken en pas na een interne opleiding toegang krijgen.
De vraag of zo'n tool onder de AI Act valt, hangt af van de definitie in artikel 3: een systeem dat met een zekere autonomie werkt en uit zijn input afleidt hoe het output genereert. De Europese Commissie heeft in haar richtsnoeren over die definitie eenvoudige, door mensen vastgelegde regels uitdrukkelijk buiten het bereik gelaten. De rechtbank past dat toe: CaseMatcher leert, redeneert en modelleert niet, en de zoekresultaten worden volledig deterministisch en op basis van vaste regels gegenereerd en gesorteerd. Daarmee valt de tool buiten de verordening. Op de stelling van eisers dat de tool een verboden toepassing zou zijn onder artikel 5 komt de rechtbank dan niet meer toe.
Opvallend is de bewijspositie. De beslismedewerker kon zich niet herinneren of hij CaseMatcher had gebruikt. De rechtbank nam daarom aan dat dit wel zo was en toetste het gebruik alsnog. De IND won die toets met verklaringen van twee eigen innovatiemanagers en een datascientist, van de ontwikkelaar Knowledge Plaza en van softwareleverancier OpenText, aangevuld met een evaluatierapport uit 2021 en een toelichting op de relevantieberekening. De deskundigen van eisers, onder wie een hoogleraar informatica, stelden vooral dat een geavanceerder mechanisme niet kon worden uitgesloten. De rechtbank vond dat onvoldoende tegenover deskundigen die het ontwerp van binnenuit kennen.
Wanneer een algoritme in de motivering moet staan
De rechtbank leidt uit artikel 3:46 Awb een tweeledige regel af. Als de motivering van een besluit niet tot stand had kunnen komen zonder een bepaald algoritme, en dat algoritme staat niet in het besluit, dan is het besluit gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. En als een algoritme instructies geeft die een deel van de beslissing omvatten, moet het bestuursorgaan het gebruik vermelden. Transparantie voegt volgens de rechtbank vooral iets toe wanneer een algoritme wezenlijke invloed heeft gehad op de inhoud van het besluit of daarvoor bepalend was.
CaseMatcher haalt die drempel niet. De tool laat zien welke zaken een zoekterm bevatten en zegt niets over welke resultaten relevant zijn voor het besluit. Inzicht in de tool zou het besluit dus niet beter controleerbaar maken. Om dezelfde reden zijn de zoekresultaten geen op de zaak betrekking hebbende stukken: gegevens in een database vallen daar volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad pas onder als zij van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de zaak, en het enkele raadplegen van CaseMatcher maakt dat niet anders.
Het argument over automation bias wijst de rechtbank af, maar niet zonder een kanttekening die de IND zelf raakt. De rechtbank erkent dat asielaanvragen uit bepaalde landen vaker worden afgewezen en dat een beslismedewerker bij een zoekopdracht dan meer afwijzingen te zien krijgt. Het is aan de IND en zijn medewerkers om daar alert op te zijn. De rechtbank weegt mee dat medewerkers een verplichte online cursus volgen, dat er een beleid voor zoektermen bestaat, dat activiteiten per zaak worden gelogd en dat er een DPIA is uitgevoerd op Indigo, het systeem waarvan CaseMatcher deel uitmaakt.
De lijn met Groningen loopt uiteen
Deze uitspraak staat op gespannen voet met wat een andere zittingsplaats van dezelfde rechtbank eerder dit jaar deed. Groningen droeg de IND in tussenuitspraken op te documenteren hoe CaseMatcher zoekresultaten rangschikt, of er een scoringsmechanisme achter zit, welke criteria bepalen wat vergelijkbaar is, en welke maatregelen tegen automation bias zijn getroffen. Arnoud Engelfriet betoogde in Binnenlands Bestuur dat ook een regelgebaseerde zoekmachine keuzes maakt door te bepalen wat bovenaan staat, en dat de motiveringsplicht daarom ook voor die gereedschapskist geldt. Follow the Money trok de lijn door naar de Belastingdienst en verwachtte dat de rechter ook daar transparantie zou gaan eisen over algoritmes achter beschikkingen.
Haarlem zet daar een andere lezing tegenover. Documentatie over de werking van de tool hoort volgens deze kamer thuis in de beroepsprocedure, als het bestuursorgaan daarnaar wordt gevraagd, en niet in de motivering van het besluit zelf. Wie onze eerdere bespreking leest van de uitspraak waarin de rechtbank het gebruik van CaseMatcher nog niet inhoudelijk hoefde te toetsen, ziet de ontwikkeling: van de vraag of de tool is gebruikt, naar de vraag wat de tool precies doet. Over de gevolgen van het antwoord op die laatste vraag denken Groningen en Haarlem verschillend. Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak, en zolang die zich niet heeft uitgesproken, is de drempel van wezenlijke invloed een oordeel van één meervoudige kamer, geen vaste lijn.
Onze eigen lezing is dat Haarlem het juridisch juiste aanknopingspunt kiest, maar de bewijslast op een plek legt waar eisers hem moeilijk kunnen dragen. Wie stelt dat een overheidstool meer doet dan zoeken, moet dat aannemelijk maken tegenover deskundigen die de broncode kennen en die eisers niet mogen inzien. Het verweer van de IND slaagde omdat de organisatie haar technische dossier op orde had, terwijl de beslismedewerker zelf niet meer wist of hij de tool had gebruikt. Dat laatste is precies wat de logging per zaak had moeten beantwoorden.
Aandachtspunten voor organisaties die hulpmiddelen inzetten bij besluiten
De uitspraak geeft een werkbare toets voor overheidsorganisaties en voor juridische afdelingen die adviseren over hulpmiddelen in besluitvorming. De eerste stap is een technische kwalificatie per tool: leert of redeneert het systeem, of past het vaste regels toe die mensen hebben vastgelegd. Die kwalificatie bepaalt of de AI Act van toepassing is en hoort schriftelijk vastgelegd te zijn voordat een rechter ernaar vraagt. De verklaringen van ontwikkelaar en leverancier waren hier doorslaggevend, en die zijn alleen op tijd beschikbaar als het leverancierscontract daarin voorziet.
De tweede stap is de invloedstoets uit artikel 3:46 Awb. Voor elk hulpmiddel is de vraag of de motivering ook zonder de tool tot stand had kunnen komen en of de tool instructies geeft die een deel van de beslissing vormen. Een zoekfunctie die documenten toont, valt erbuiten. Een tool die een score, een risicoprofiel of een conceptmotivering oplevert, valt er vrijwel zeker binnen en hoort dan in het besluit te worden genoemd.
De derde stap is registratie op zaakniveau. Deze zaak werd getoetst alsof de tool was gebruikt omdat niemand het tegendeel kon aantonen. Een organisatie die per besluit kan laten zien welke hulpmiddelen zijn geraadpleegd, voorkomt dat de rechter van het ongunstigste scenario uitgaat. Voor advocaten die tegen een bestuursorgaan procederen, is het spiegelbeeld relevant: vraag in beroep om de technische documentatie en de gebruiksregistratie, want de rechtbank heeft nu bevestigd dat die vragen, ook zonder melding in het besluit, aan het bestuursorgaan gesteld kunnen worden. Wie wil zien hoe ver een rechter daarin kan gaan, leest onze bespreking van de zaak waarin een gemachtigde uitleg moest geven over vermeend AI-gebruik in processtukken.