Overheid gaat structureel meer met open source werken

De Nederlandse overheid gaat meer met opensourcesoftware werken. De Rijksoverheid, de gezamenlijke provincies, de VNG en SURF ondertekenden op 1 oktober 2026 tijdens de LeiderschapsTop Open Source in Middelburg de OSPO-Overeenkomst, waarin zij afspreken open source een vaste plek in hun werkwijze te geven. Elke ondertekenaar richt een eigen open-sourcefunctie in en sluit aan bij een landelijk netwerk. Enkele dagen later werd bekend dat de Belastingdienst de overstap naar Microsoft 365 stopt en kiest voor eigen servers met Europese opensourceoplossingen. Voor juristen die overheden of hun leveranciers adviseren, verandert daarmee wat er in een softwarecontract staat en wie waarvoor instaat.

Waarom de overheid voor open source kiest

Bij opensourcesoftware is de broncode openbaar. Iedereen mag die inzien, aanpassen en hergebruiken. Voor de overheid draait de keuze om afhankelijkheid. De Algemene Rekenkamer stelde in Het Rijk in de cloud vast dat meer dan de helft van de belangrijkste publieke clouddiensten van het Rijk bij Amazon, Microsoft en Google wordt afgenomen, en dat bij twee derde van die diensten vooraf geen risicoafweging was gemaakt. De Rekenkamer noemt daarbij het risico dat buitenlandse overheden gegevens bij de leverancier opvragen en dat een dienst plotseling wegvalt.

Staatssecretaris Willemijn Aerdts van Digitale Economie en Soevereiniteit erkende bij de ondertekening dat open source lang niet altijd de eenvoudigste of goedkoopste keuze is. Volgens haar maakt toegang tot de broncode overheden wel minder afhankelijk van individuele leveranciers, en kunnen zij software samen verbeteren en geslaagde oplossingen met elkaar delen.

Onze lezing is dat open source bij de overheid een vraag van zeggenschap is geworden. Het kostenargument, lange tijd het hoofdargument, staat op de tweede plaats. Dat maakt de beweging minder gevoelig voor een tegenvallende begroting of een aantrekkelijk aanbod van een grote leverancier.

Wat overheden in de OSPO-Overeenkomst afspreken

Een Open Source Program Office, afgekort OSPO, is de functie die het werken met open source binnen een organisatie aanjaagt en organiseert. Dat kan een afdeling zijn of één functionaris. De overeenkomst bevat drie afspraken. De deelnemers erkennen digitale soevereiniteit als noodzakelijk voor hun organisatie. Zij investeren in een OSPO en beleggen die rol in de eigen organisatie. En zij doen mee aan het landelijke netwerk OSPO-NL om kennis te delen en knelpunten rond open source gezamenlijk weg te nemen. In de inleiding spreken ze de ambitie uit om betrouwbare en onafhankelijke systemen te gebruiken, in te kopen en te ontwikkelen.

Juridisch is het een intentieverklaring zonder termijnen of sancties, en andere organisaties kunnen zich nog aansluiten. De provincies gaan verder dan de tekst vraagt: zij richten samen één OSPO op en brengen daarin hun expertise op het gebied van geo- en data-analyse in.

De overeenkomst bouwt voort op beleid dat al sinds 2020 geldt. Staatssecretaris Knops vroeg overheden in zijn Kamerbrief van 17 april 2020 om de broncode van software die zij laten ontwikkelen vrij te geven, tenzij daar gegronde redenen tegen bestaan, zoals nationale veiligheid of vertrouwelijke werkwijzen in opsporing en toezicht. Dat uitgangspunt "open, tenzij" kreeg tot nu toe weinig vaste uitvoering in de organisaties zelf. Met een OSPO per ondertekenaar krijgt het daar een eigenaar.

De Belastingdienst laat zien wat de overstap vraagt

Het besluit van de Belastingdienst maakt de beweging concreet. Staatssecretaris Eerenberg van Financiën meldde de Kamer dat de dienst zijn kantoorautomatisering op eigen servers of servers onder eigen beheer gaat draaien, met als doel een autonomere digitale werkomgeving. E-mail en agenda volgen in 2027, Europese opensourceoplossingen voor opslag en samenwerking later in 2027 en in 2028. De dienst volgt daarmee het advies van het Adviescollege ICT-Toetsing om per functie alternatieven te zoeken in plaats van alles bij één leverancier te beleggen.

Het besluit laat ook de prijs zien. Een deel van de voorzieningen voor informatiehuishouding en archief uit het Microsoft-pakket is op eigen servers niet beschikbaar, en de planning van de nieuwe systemen voor omzetbelasting schuift op. Overstappen kost capaciteit en tijd, en die kosten komen bovenop het lopende werk.

Open source verandert het softwarecontract bij de overheid

Bij een gesloten softwarepakket staat doorgaans alles in één contract: gebruiksrecht, garanties, onderhoud en aansprakelijkheid. Bij open source valt dat uiteen. Het gebruiksrecht volgt uit een standaardlicentie waarover niet wordt onderhandeld. De European Union Public Licence, die de Europese Commissie vaststelde voor software van overheden, is daarvan een goed voorbeeld. De software wordt geleverd zoals zij is, zonder garantie (artikel 7). Aansprakelijkheid van de licentiegever is uitgesloten, behalve bij opzet, schade die rechtstreeks aan natuurlijke personen is toegebracht en wettelijke productaansprakelijkheid (artikel 8). Wie een aangepaste versie verspreidt, doet dat onder dezelfde licentie (artikel 5).

Garanties, beschikbaarheid en ondersteuning komen dus uit een afzonderlijke overeenkomst met de partij die de software implementeert en beheert. Artikel 9 van de EUPL laat zulke aanvullende afspraken uitdrukkelijk toe. Een aanbesteding gaat daardoor vooral over dienstverlening, en open source in inkoop was in Middelburg een eigen programmaonderdeel.

Open source zegt bovendien niets over waar de software draait. Een opensourcetoepassing bij een Amerikaanse cloudaanbieder valt nog steeds binnen het bereik van Amerikaanse overheden. Wij schreven eerder over hoe Microsoft Nederlandse ambtenarennamen aan Washington gaf. De Belastingdienst combineert daarom open source met servers in eigen beheer. Toegang tot de broncode en zeggenschap over de infrastructuur zijn twee afzonderlijke keuzes.

Aandachtspunten voor wie overheden en leveranciers adviseert

Adviseer je een overheidsorganisatie, dan verschuift het contractwerk naar drie sporen: de keuze van de licentie, de dienstverleningsovereenkomst voor implementatie en beheer, en de afspraken over hosting en gegevenslocatie. Leg in elke overeenkomst een uitwegregeling vast, met teruggave van gegevens in een formaat dat een andere partij kan inlezen. Neem bij software die de organisatie laat ontwikkelen op wie de rechten krijgt en onder welke licentie de broncode wordt vrijgegeven.

Adviseer je een leverancier, reken dan op aanbestedingen waarin open source en hergebruik van broncode zwaarder wegen. Het verdienmodel verschuift van licenties naar implementatie, beheer en ondersteuning. Let bij aanpassingen op software onder de EUPL op de plicht om een verspreide versie onder dezelfde licentie aan te bieden.

Dezelfde afweging speelt voor je eigen organisatie. In ons stuk over losmaken van Amerikaanse big tech staat hoe je je eigen leveranciersafhankelijkheid in kaart brengt. Voor informatie onder een geheimhoudingsplicht kan software binnen de eigen infrastructuur een waarborg zijn; de beveiligingsplicht van artikel 32 AVG ligt dan wel volledig bij jouw organisatie.